ФКЗ О Конституционном Суде, Вступительная статья

Вступительная статья

       24 июня 1994г. принят Государственной Думой, 12 июля 1994г. одобрен Советом Федерации и 21 июля 1994г. подписан Президентом Российской Федерации первый Федеральный конституционный закон - "О Конституционном Суде Российской Федерации". 23 июля 1994г., со дня его официального опубликования, Закон вступил в силу. Сохраняя преемственность с прежним законодательным регулированием, новый Закон о Конституционном Суде заметно усовершенствовал и обогатил на базе Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993г., правовые основы осуществления конституционного правосудия в России.
       Конституционное правосудие как форма конституционного контроля — новый институт в истории российской государственности. Он возник благодаря переходу к строительству свободного гражданского общества, правового государства, демократического конституционного строя в России.
       Конституционный Суд в России был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", принятого вторым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР. Статья 119 Конституции была изложена следующим образом: "Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом народных депутатов РСФСР.
       Порядок избрания и деятельности Конституционного Суда РСФСР определяется Законом РСФСР о Конституционном Суде РСФСР, утверждаемым Съездом народных депутатов РСФСР" (До этого ст.119 Конституции в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989г. предусматривала создание Комитета конституционного надзора РСФСР и определяла его компетенцию. Однако Комитет конституционного надзора РСФСР так и не был образован.).
       Закон РСФСР от 24 мая 1991г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", принятый четвертым Съездом народных депутатов РСФСР, сохранив вышеприведенный текст ст.119, включил в ч.2 ст.163 упоминание о Конституционном Суде РСФСР как части судебной системы РСФСР, а также ввел новую первую часть ст.165, гласящую: "Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РСФСР состоит из 15 судей".
       Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" был принят Верховным Советом РСФСР в первоначальном виде 6 мая 1991г. Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов 12 июля 1991г. утвердил Закон в новой редакции, включая главу 3 раздела III "Рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики". За время действия Закона "О Конституционном Суде РСФСР" поправок в него не вносилось.
       29-30 октября 1991г. продолживший свою работу пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР избрал Конституционный Суд в составе 13 судей (остались две вакансии).
       Существенно расширил конституционные основы деятельности Конституционного Суда Закон Российской Федерации от 21 апреля 1992г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики", принятый шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации. Часть 1 ст.165 Конституции была изложена в новой редакции: "Конституционный Суд Российской Федерации - высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 15 судей. Организация Конституционного Суда Российской Федерации, его компетенция и порядок конституционного судопроизводства в нем устанавливаются Законом о Конституционном Суде Российской Федерации".
       Кроме того, и это главное. Закон от 21 апреля 1992г. дополнил Конституцию ст.165-1, подробно регламентирующей компетенцию Конституционного Суда, в ряде существенных моментов отличающуюся от ее определения в Законе о Конституционном Суде. Прежде всего компетенция Конституционного Суда была расширена за счет полномочий разрешать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, споры о компетенции между государственными органами.
       В связи с подписанием Федеративного договора Закон от 21 апреля 1992г. дополнил Конституцию, в частности, ст.ст. 81-5, 84-5, 84-15, согласно которым споры о компетенции при издании актов федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации разрешаются Конституционным Судом. В Конституцию была включена статья 86-1, предусматривающая, что для досрочного прекращения полномочий краевых, областных и местных Советов народных депутатов требуется заключение Конституционного Суда.
       Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России", принятый седьмым Съездом народных депутатов, предусмотрел, что Верховный Совет Российской Федерации вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента Российской Федерации до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности в случае обращения Верховного Совета в Конституционный Суд, и уточнил, что на основании заключения Конституционного Суда Верховный Совет отменяет не только указы Президента, но и его распоряжения (п.19 ч.1 ст.109 Конституции).
       После этого вплоть до принятия новой Конституции Российской Федерации конституционные положения о Конституционном Суде не изменялись.
       В соответствии с нормами ранее действовавшей Конституции Российской Федерации и других законов полномочия Конституционного Суда можно разбить на несколько групп.
       Первая группа включала полномочия, связанные с его прерогативой разрешать дела о конституционности федеральных законов, иных правовых актов, не только нормативных, федерального уровня, а также актов представительных и исполнительных органов субъектов Федерации; договоров между субъектами Федерации.
       Вторая группа полномочий была связана с разрешением дел о конституционности международных договоров Российской Федерации. Конституционный Суд мог, кроме того, давать заключения о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения.
       Третья группа полномочий была нацелена на разрешение споров о компетенции между государственными органами, четвертая — на разрешение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений, пятая — на разрешение дел о конституционности правоприменительной практики.
       Шестая группа полномочий включала дачу заключений в связи с решением вопроса об отрешении от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица субъекта Федерации.
       К числу специфических полномочий Конституционного Суда Российской Федерации относилось право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете Российской Федерации, право ежегодно направлять парламенту Российской Федерации послание о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на рассмотренных им материалах. Послание должно было рассматриваться Верховным Советом или Съездом народных депутатов Российской Федерации не позднее чем в двухмесячный срок со дня получения.
       Выявив конкретные нарушения Конституции, законодательства, действующего на территории Российской Федерации, Конституционный Суд своим представлением мог обратить внимание компетентных органов и должностных лиц на эти нарушения. Представление Конституционного Суда должно было быть рассмотрено теми, кому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня получения.
       В круг полномочий Суда входило и рассмотрение иных дел, если это было предусмотрено законами и не противоречило его юридической природе. Для общества, не имеющего традиции жить по Конституции, в котором все еще силен правовой нигилизм, круг полномочий Конституционного Суда оказался слишком широким.

       Создание Конституционного Суда в России — своевременный и оправданный шаг в процессе формирования правового демократического государства, новой правовой системы, проведения судебной реформы.
       В первый период его деятельности, в 1992-1993 годах. Конституционным Судом рассмотрено 27 дел, из них 19 — по ходатайствам о проверке конституционности правовых актов (законов, указов Президента и др.), 8 — по индивидуальным жалобам граждан.
       Конституционным Судом были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации полностью или частично два постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации, шесть законов и постановлений Верховного Совета Российской Федерации, два постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации, восемь указов Президента Российской Федерации, два постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации, четыре акта высших органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Кроме того, было дано два заключения на действия и решения Президента России Б.Н.Ельцина.
       По 15 постановлениям и двум заключениям Конституционного Суда было заявлено в письменном виде 21 особое мнение судей.
       5 марта 1993г. Верховному Совету Российской Федерации направлено Послание Конституционного Суда "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации".
       Конституционный Суд в своих решениях (Характеристика решений Конституционного Суда Российской Федерации дается без учета особых мнений судей Конституционного Суда.) последовательно отстаивал действие конституционного принципа разделения властей как основы организации государства, при которой каждая ветвь власти самостоятельна и полновластна в рамках своих полномочий, не вторгается в компетенцию других властей, а отношения между ними строятся на взаимодействии, взаимном контроле и уравновешивании при ответственности за свои решения и действия. Принимая соответствующие решения в 1992-1993 годах, Конституционный Суд выступал против превышения законодательной и исполнительной властями своих полномочий, против вторжения в компетенцию друг друга, а также в полномочия судебной власти, против нарушения процедурных правил, обеспечивающих разделение властей и их сбалансированность.
       Так, рассмотрев дело о проверке конституционности Закона РСФСР от 22 ноября 1991г. "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (по ходатайству Президента России), в соответствии с которым Антимонопольный комитет Российской Федерации был выведен из структуры федеральных органов исполнительной власти и подчинен Верховному Совету России с одновременным предоставлением ему права назначения Председателя Антимонопольного комитета, Конституционный Суд признал данное изменение Закона не соответствующим Конституции, поскольку Верховный Совет Российской Федерации, вторгнувшись в компетенцию исполнительной власти, нарушил принцип разделения властей (решение от 20 мая 1992г.).
       Ряд решений Конституционного Суда связан с превышением полномочий исполнительной властью, относящихся к сфере ведения законодателя и судебной власти. В частности, это касалось Указов Президента Российской Федерации от 19 декабря 1991г. "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР", от 23 и 25 августа, 6 ноября 1991г., затрагивающих вопросы деятельности и имущества КПСС и КП РСФСР.
       Следует подчеркнуть положительную роль Конституционного Суда в решении конституционно-правовых коллизий, связанных с реформированием Российской Федерации. Чуть больше 1/3 решений Конституционного Суда за первый двухлетний период его деятельности посвящено проблемам федеративных отношений. Решения Конституционного Суда стимулировали реализацию Федеративного договора, установление гармонии интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, были направлены на защиту равенства прав и свобод граждан независимо от национальности, прав национальных меньшинств и малочисленных народов. Одной из ведущих линий в правовой позиции Конституционного Суда была линия на сохранение целостности Российской Федерации и укрепление статуса ее субъектов.
       Первая группа решений Конституционного Суда касалась суверенитета Российской Федерации, республик, входящих в ее состав, большинство из которых к этому времени приняли декларации о своей независимости и суверенитете. Речь, в частности, идет о превышении власти субъектами Российской Федерации за счет прав федеральных властей.
       Так, по делу о проверке ряда нормативных правовых актов, принятых в Республике Татарстан, Конституционный Суд выступил в защиту верховенства Конституции Российской Федерации, против ограничения действия законов Российской Федерации на территории Республики, поскольку Республика Татарстан входит в состав Российской Федерации. В то же время Конституционный Суд подтвердил правомерность конституционно-правого пути достижения сбалансированного сочетания общегосударственных и региональных, национальных и этнических интересов (решение от 13 марта 1992г.). Последствия решения Конституционного Суда могли бы быть более ощутимыми, если бы оно было полностью реализовано. Следует отметить, что это решение действует и сейчас и, на наш взгляд, играет большую превентивную роль.
       В решениях Конституционного Суда давалась оценка фактам вторжения субъектов Российской Федерации в права федеральных властей: со стороны Верховного Совета Северо-Осетинской ССР (решение от 17 сентября 1993г.); Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики (решение от 30 сентября 1993г.).
       Вторая группа решений Конституционного Суда касалась защиты прав субъектов Российской Федерации от превышения полномочий со стороны федеральных властей, а также от нарушений со стороны других субъектов Федерации.
       Положения Федеративного договора в значительной мере определили суть ряда принятых Конституционным Судом решений. Так, решением от 11 мая 1993г. признано право Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта вне нахождения в Магаданской области. Конституционный Суд защитил право Мордовской ССР самостоятельно решать вопросы организации власти, отнесенные к ее компетенции (решение от 3 июня 1993г.), права Челябинской области как субъекта Российской Федерации (решение от 7 июня 1993г.), права г.Москвы как субъекта Федерации и ее столицы (решения от 19 мая 1992г. и от 2 апреля 1993г.), права Иркутской области и Красноярского края как субъектов Российской Федерации и стимулировал процесс реализации Федеративного договора в части использования согласительных процедур по проблемам собственности (решение от 10 сентября 1993г.).
       Указанные решения и положения Послания Конституционного Суда от 5 марта 1993г. "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации" по вопросам федерализма способствовали более четкому формированию конституционных основ федерализма в России.
       Уважение и соблюдение прав человека и гражданина - один из главных показателей состояния конституционной законности в обществе и государстве. Почти все дела, разрешенные Конституционным Судом в первый период его деятельности, так или иначе затрагивали вопросы защиты конституционных прав и свобод граждан. Это относится как к делам о проверке конституционности актов Верховного Совета, указов Президента и других правовых актов, так и к делам по индивидуальным жалобам граждан.
       По ранее действовавшему Закону Конституционный Суд был наделен правом решать дела о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан и юридических лиц, если решение, которое обжалует заявитель, имеет в правоприменительной практике характер обыкновения. При рассмотрении таких жалоб Конституционный Суд исходил также из положений международно-правовых документов о правах человека, что давало ему возможность, разрешая дела на основе Конституции, соблюдать признанные мировым сообществом демократические нормы и стандарты.
       Неконституционная правоприменительная практика относительно имущественных, трудовых, жилищных, авторских и иных прав граждан была обусловлена как неисполнением требований Конституции и законодательства, так и дефектами самих законов, вызванными, в частности, тем, что они своевременно не были приведены в соответствие с новыми конституционными положениями.
       Конституционный Суд рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал не соответствующей Конституции правоприменительную практику относительно: увольнений граждан с работы по возрасту, квалифицировав их как дискриминацию (решение от 4 февраля 1992г.); установления ограничений обжалования незаконных увольнений с работы, наложения дисциплинарных взысканий на работников прокуратуры, выселения из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции, считая их ограничением права граждан на судебную защиту (решения от 23 июня 1992г., от 5 февраля и от 16 апреля 1993г.); ограничения возмещения причиненного ущерба определенным сроком выплаты при восстановлении незаконно уволенных на работе (решение от 27 января 1993г.).
       Одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда в период перехода к рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей, равноправных участников договорных отношений и т.д.
       Конституционный Суд подтвердил принцип равенства государства и гражданина в договорных отношениях, признав конституционность требований граждан о выполнении государством обязательств по целевым чекам на приобретение автомобилей, по индексации денежных доходов и сбере-жений граждан (решения от 9 июня 1992г. и от 31 мая 1993г.).
       Эти и другие решения Конституционного Суда имеют принципиальное значение. Они свидетельствуют о неконституционности практики несвоевременной выдачи заработной платы, пенсий и других платежей, невыполнения государством своих обязательств перед гражданами по целевым чекам, облигациям и другим ценным бумагам, по индексации вкладов населения, страховых сумм, по возмещению причиненного материального ущерба.
       Конституционный Суд в полном соответствии с требованиями Международного пакта о гражданских и политических правах и Конституции Российской Федерации активно защищал политические права и свободы российских граждан: на объединение в партии и политические движения, на свободу слова и печати, на референдум (решения от 30 ноября 1992г., от 12 февраля 1993г., от 21 апреля 1993г., от 19 и 27 мая 1993г.).
       Первые два года деятельности Конституционного Суда были для него непростыми. Иначе и не могло быть. Конституционный Суд — детище времени, своего общества, в котором происходят качественные преобразования. Нельзя не учитывать решающего воздействия комплекса объективных и субъективных факторов, чрезвычайно сложной экономической, политической, правовой, социально-психологической ситуации в России в этот период, противоречивости этой ситуации, ее динамизма, непредсказуемости.
       Главный недостаток в деятельности Конституционного Суда, на наш взгляд, состоял в постепенном его сползании с позиций права в политическую сферу, постепенном превращении его из органа правосудия в орудие политики. В условиях острой политической борьбы в российском обществе, постоянного и разрастающегося противостояния Президента и парламента, переходящего в прямой конфликт, деятельность Конституционного Суда по проверке соответствия Конституции актов указанных властей не могла не приобрести острополитического характера.
       Начало политизации в деятельности Конституционного Суда в слегка закамуфлированной юридической форме было положено его посреднической инициативой в острейшем политическом и конституционном конфликте Президента и законодательной власти на седьмом Съезде народных депутатов Российской Федерации (См. постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992г. "О предложениях Конституционного Суда Российской Федерации"). Тогда миротворческая миссия Конституционного Суда всеми судьями Конституционного Суда была воспринята как единственная возможность для предотвращения непредсказуемых последствий. Этот шаг Конституционного Суда был в целом положительно оценен российской общественностью. Однако процесс политизации его деятельности стал стремительно нарастать, в особенности после 20 марта 1993г. Все это не могло не привести к систематическим нарушениям процессуальных норм ради скоропалительного и избирательного реагирования на те или иные нормативные акты или даже на чисто политические акции (например, на обращение Президента Российской Федерации к народу по телевидению 20 марта 1993г.).
       В научной литературе и в средствах массовой информации отмечались и другие недостатки в организации и деятельности Конституционного Суда, которые в немалой степени определялись и недостатками самого Закона о Конституционном Суде, принятого в 1991 году.
       Кризисная политическая и конституционно-правовая ситуация в сентябре 1993 года привела к изданию Президентом Российской Федерации 7 октября 1993г. Указа №1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации", в котором была дана остро критическая оценка деятельности Конституционного Суда. 5 октября 1993г. Конституционный Суд заявил, что в сложившейся ситуации он не считает возможным осуществлять проверку конституционности нормативных правовых актов и международных договоров, а ряд судей Конституционного Суда заявили о своем отказе участвовать в совещаниях (заседаниях) Конституционного Суда впредь до принятия новой Конституции Российской Федерации и начала работы Федерального Собрания, т.е. до реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993г. №1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". В таких условиях решения Конституционного Суда в неполном составе не могли иметь юридической силы.
       Учитывая изложенные обстоятельства. Президент Российской Федерации постановил: "Констатировать невозможность деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в неполном составе и не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации". Таким образом, данный пункт Указа скорее носил характер констатации положения дел и выражал рекомендацию не созывать заседания Конституционного Суда до выхода из кризисной ситуации, т.е. до принятия новой Конституции Российской Федерации. Деятельность Конституционного Суда (равно как и полномочия судей Конституционного Суда) не была приостановлена, как это зачастую изображается в печати и других средствах массовой информации представителями тех или иных политических сил (в том числе за рубежом), а также юристами, их поддерживающими.
       Об этом свидетельствуют все другие положения Указа от 7 октября 1993г. В частности, в нем говорилось о необходимости разработки Конституционным Судом концепции организационно-правовых форм осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации, не исключая и реанимированной идеи создания вместо Конституционного Суда Конституционной коллегии (палаты) в составе Верховного Суда Российской Федерации. Однако реализация этой идеи означала бы шаг назад в осуществлении конституционного контроля в Российской Федерации, забвение накопленного положительного опыта. Отказ от Конституционного Суда как самостоятельного органа правосудия неизбежно означал бы отход от демократического курса России. Такой шаг наверняка мог бы быть использован для попыток дестабилизации обстановки внутри России. Необходима была не ликвидация Конституционного Суда, а кардинальный пересмотр Закона о Конституционном Суде и практики его реализации.
       Конституционное совещание, созванное по инициативе Президента Российской Федерации, разрабатывая проект новой Конституции Российской Федерации, не поддержало идею превращения Конституционного Суда в Конституционную коллегию Верховного Суда, ибо необходимость существования Конституционного Суда именно как самостоятельного органа прочно укоренилась в общественном сознании, а положительная сторона его деятельности все же была определяющей.
       Новая Конституция Российской Федерации существенно изменила статус Конституционного Суда. Его состав увеличен с 15 до 19 судей. Изменился порядок образования Конституционного Суда, назначения его судей.
       Конкретизирован ряд полномочий (относительно круга проверяемых на конституционность нормативных актов, участия в процедуре "импичмента" Президента). Уточнен круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный Суд на предмет проверки конституционности правовых актов. Ранее каждый парламентарий имел такое право. В результате Конституционный Суд превращался в третью палату парламента.
       Появились и новые полномочия Конституционного Суда, например право толкования Конституции Российской Федерации. Ряд полномочий Конституционного Суда не был сохранен с целью размежевания компетенции с другими судами.
       Частью 3 ст.128 Конституции предусмотрено, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом. В связи с этим Конституционный Суд на основании своего решения от 29 января 1994г. представил в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Тем самым Конституционный Суд использовал предоставленное ему ч.1 ст.104 Конституции право законодательной инициативы.
       Законопроект всецело основывался на положениях действующей Конституции, одновременно конкретизируя и развивая их. При его разработке был учтен как позитивный, так и негативный опыт двухлетней работы Конституционного Суда, практики реализации прежнего Закона о Конституционном Суде в сравнении с опытом организации и деятельности органов конституционного правосудия в зарубежных странах. Подготовку законопроекта предваряли научные дискуссии и консультации с российскими и зарубежными юристами-учеными.
       Кроме того, был воспринят ряд положений и замечаний, поступивших от депутатов Государственной Думы, Совета судей Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, других рецензентов, в том числе зарубежных (членов Европейской комиссии за демократию через право - Венецианской Комиссии, Конституционного Суда ФРГ, Конституционного Совета Франции и др.). По ряду положений законопроекта состоялась дискуссия на пленарных заседаниях Государственной Думы, выявившая острые политические расхождения партийных фракций относительно этих положений.
       По структуре и содержанию Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" значительно отличается от Закона о Конституционном Суде от 12 июля 1991г., хотя в действующем ныне Законе сохранен максимум разумных и оправдавших себя прежних законоположений.
       Основными целями нового Закона о Конституционном Суде являются:
       1) конкретизация статуса Конституционного Суда и установление правил конституционного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства;
       2) развитие гарантий, препятствующих использованию Конституционного Суда как инструмента политической конфронтации;
       3) повышение роли Конституционного Суда в защите основных прав и свобод граждан;
       4) существенные изменения в структуре и организации деятельности Конституционного Суда, направленные на повышение ее эффективности и оперативности;
       5) расширение коллегиальных начал в деятельности Конституционного Суда;
       6) более полная реализация принципа независимости Конституционного Суда и его судей.
       Федеральный конституционный закон состоит из шести разделов, объединяющих 15 глав, 115 статей, 5 пунктов переходных положений и 2 заключительных пункта - о вступлении в силу. Логика его построения продиктована переходом от общих положений к особенным, последовательностью стадий конституционного судопроизводства.
       В разделе первом "Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей" определяются статус Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, его изменившиеся полномочия, новый порядок образования, цели, основные принципы и гарантии деятельности. Установлены требования, предъявляемые к кандидатам в судьи Конституционного Суда, более высокие по сравнению с прежним Законом, порядок назначения судьи на должность, срок его полномочий, гарантии независимости судей и другие положения, касающиеся их статуса.
       Закон внес существенные изменения в структуру и организацию деятельности Конституционного Суда для повышения ее эффективности. Предусмотрено, в частности, образование двух палат, действующих наряду с пленарными заседаниями, распределена компетенция Конституционного Суда между пленарными заседаниями и заседаниями палат.
       Закон определяет порядок избрания Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда, полномочия этих должностных лиц и срок их полномочий. Новый Закон отказался от предусмотренного прежним Законом принципа несменяемости Председателя Конституционного Суда и его заместителя.
       При установлении в разделах втором и третьем процедуры рассмотрения дел Конституционным Судом в качестве исходных Закон предусматривает следующие положения:
       1) максимально возможная доступность кон ституционного правосудия;
       2) детальная регламентация движения дел в Конституционном Суде, чтобы исключить возможность волокиты или, наоборот, поспешных решений;
       3) обеспечение действенности решений Конституционного Суда.
       Значительное место в Законе занимают процедурные правила рассмотрения дел, отнесенных к полномочиям Конституционного Суда ст.125 Конституции Российской Федерации. Наряду с общими процедурными правилами, касающимися всех дел, в нем детально расписаны процедуры, отражающие специфику рассмотрения отдельных категорий дел.
       Чтобы обеспечить оперативность в работе и более четкую ее организацию, производство в Конституционном Суде Законом разделено на этапы (стадии) с фиксированными сроками и формами контроля.
       Действенность решений Конституционного Суда обеспечивается, согласно Закону, обязательностью его решений и требований на всей территории Российской Федерации для всех субъектов права (ст.6) и указанием на конкретные последствия неисполнения решений Суда. Специально предусмотрено, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом (ст.81).
       Практика первых двух лет деятельности Конституционного Суда в столь сложный период истории России свидетельствовала о необходимости введения таких законодательных мер, которые, независимо от наличного состава судей и их личных убеждений, исключали или во всяком случае максимально затрудняли бы использование Конституционного Суда как инструмента политической борьбы и обеспечивали бы стабильную и основанную на Конституции и законе деятельность этого органа, его позитивную роль в сохранении общественного мира, согласия и спокойствия. По этому пути пошла новая Конституция Российской Федерации, отказавшись от ряда полномочий Конституционного Суда, например возможности рассмотрения им дел по собственной инициативе (в таких случаях Конституционный Суд превращался в орган обвинения), и уточнив круг органов и лиц, имеющих право обращаться в Конституционный Суд с запросами о проверке конституционности законов и других нормативных правовых актов, что в значительной степени предотвращает перенесение политических дебатов в зал Конституционного Суда.
       В том же направлении действует и новый Закон о Конституционном Суде. В нем исключены какие бы то ни было чрезвычайные, упрощенные процедуры возбуждения и рассмотрения дел, последовательно обеспечивается коллегиальность принятия решений Конституционным Судом, ограничены возможности политических маневров вокруг итогов голосования, мотивировки решений и особых мнений судей. В Законе предусматривается, что решение Конституционного Суда провозглашается в полном объеме (прежний Закон допускал возможность составления мотивировки решения в течение двух недель после провозглашения формулировки этого решения), особое же мнение судьи подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда, а не раньше него. Усилена ответственность судей за участие в политической деятельности, в политических акциях.
       Эти и другие правовые средства, а также высокая ответственность судей, их самоконтроль помогут сохранить Конституционному Суду свой авторитет, свое лицо как органа правосудия.
       Несомненно, Конституционный Суд своими решениями проводит политику, выраженную в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде. Однако нельзя не учитывать, что, к примеру. Конституционный Суд может толковать Конституцию и это открывает возможность правового выбора с учетом целого ряда факторов политического, социально-экономического и иного порядка. Иными словами, политика в данном случае проникает в ткань правового толкования Конституции.
       Быть вне политики, не переходить грань права — это искусство практики самого Конституционного Суда. Оно зависит от личных качеств судей, их установок, их жизненного опыта, мудрости, совести и даже мужества.
       Принятие и действие Федерального конституционного закона о Конституционном Суде — важный шаг на пути формирования правового государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического конституционного строя в Российской Федерации.
       Усовершенствование на основе нового Закона организационной структуры позволило Конституционному Суду уже в первый год после возобновления в феврале 1995 года своей деятельности рассмотреть 23 дела, в том числе: по запросам о толковании Конституции Российской Федерации; о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации; о соответствии Конституции Российской Федерации уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; по жалобам граждан, профсоюза на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
       Конституционным Судом был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации ряд положений четырех законов Российской Федерации, отдельные положения Гражданского кодекса РСФСР, Жилищного кодекса, Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, некоторые положения одного из постановлений Правительства Российской Федерации, а также двух уставов края и области, двух законов республик, постановления областной Думы.
       По рассмотренным делам судьями заявлены 18 особых мнений (выражающих несогласие с решением Суда) и 4 мнения (выражающих несогласие по отдельным вопросам решения или по его мотивировке). Наибольшее число особых мнений (7) было заявлено по так называемому "чеченскому" делу о восстановлении конституционного порядка в Чеченской Республике.
       Конституционный Суд активно реализовывал полномочие по толкованию Конституции Российской Федерации относительно ряда элементов законотворческого процесса, внесения поправок в федеральную Конституцию и др. (решения от 23 марта 1995г., от 12 апреля 1995г., от 31 октября 1995г., от 28 ноября 1995г.).
       На основе действующего Закона Конституционный Суд продолжил защиту конституционных принципов суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, разделения властей и других основ конституционного строя.
       В этом ряду прежде всего следует отметить постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995г. по так называемому "чеченскому" делу. Указанным решением Конституционного Суда признано, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране ее суверенитета, независимости, безопасности и целостности государства и вправе поручить Правительству Российской Федерации, исходя из его конституционных полномочий и реальных угроз безопасности, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. Вооруженные Силы могут быть использованы для защиты национального единства и территориальной целостности государства.
       Актуальное значение приобрели в настоящее время вопросы воплощения конституционного принципа разделения властей при организации и деятельности системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Такому последовательному воплощению послужат постановления Конституционного Суда по делам о проверке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края и Устава (Основного Закона) Читинской области. Ряд положений указанных уставов признан не соответствующим конституционному принципу разделения властей в Российской Федерации.
       Вопросы федерализма для России весьма актуальны, злободневны, они требуют к себе особого внимания. Дела, связанные с федерализмом, занимают значительное место в деятельности Конституционного Суда. В Конституционном Суде находят защиту, с одной стороны, права Российской Федерации, а с другой — права и законные интересы ее субъектов.
       Так, в постановлении от 30 ноября 1995г. по делу о проверке конституционности нормативного акта, принятого Калининградской областной Думой и касающегося депутатского иммунитета, Конституционный Суд указал, что поскольку по предметам ведения Российской Федерации ее субъекты не могут принимать собственные законодательные акты, а нормативные акты субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией должны соответствовать федеральным законам, постольку ряд положений Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, создающих особые условия их привлечения к уголовной и административной ответственности, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
       В то же время при рассмотрении дел о проверке конституционности некоторых положений Устава Алтайского края и Устава Читинской области Конституционный Суд исходил из того, что по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области и другие субъекты Федерации вправе самостоятельно регулировать отношения несмотря на отсутствие соответствующих федеральных законов, издание которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
       Защита конституционных прав и свобод граждан осуществляется Конституционным Судом не только при рассмотрении их индивидуальных жалоб, но и практически по всем категориям дел, идет ли речь о проверке конституционности законов и других нормативных актов, о разрешении споров о компетенции государственных органов или о толковании Конституции Российской Федерации.
       Например, постановлением от 31 июля 1995г. Конституционный Суд по так называемому "чеченскому" делу о проверке конституционности трех Указов Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации признал не соответствующими Конститу ции Российской Федерации содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994г. "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта.
       Одновременно Конституционный Суд констатировал, что в 1991-1994 годах на территории Чеченской Республики имело место массовое нарушение прав человека. В связи с этим Президент и Правительство Российской Федерации предприняли меры (включая использование Вооруженных Сил), направленные на сохранение государственной целостности России, на обеспечение и защиту прав и свобод граждан. Однако в ходе реализации указанных мер подчас не соблюдались правила Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
       Избирательные права российских граждан, проживающих в Чувашской Республике, беженцев из Республики Северная Осетия - Алания, временно пребывающих в Республике Ингушетия, были защищены Конституционным Судом при проверке конституционности ряда положений Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993г. "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994г. и Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22 декабря 1994г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" (решения от 10 июля 1995г. и от 24 ноября 1995г.).
       В соответствии с новыми полномочиями о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по индивидуальным жалобам граждан, чьи конституционные права и свободы нарушаются, по жалобам объединений граждан, иных органов и лиц, указанных в федеральном законе, а также по запросам судов, Консти-туционный Суд Российской Федерации защитил:
       права детей, находившихся вместе с родителями в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении в результате политических репрессий, признав их репрессированными наравне с родителями (решение от 23 мая 1995г.);
       право на забастовку работников гражданской авиации (решение от 17 мая 1995г.);
       права работников милиции при их увольнении по инициативе руководителя органа внутренних дел (решение от 6 июня 1995г.);
       право на получение пенсии во время отбывания наказания в виде лишения свободы (решение от 16 октября 1995г.);
       право наследования граждан (решение от 16 января 1996г.);
       жилищные права (решения от 25 апреля 1995 г., от 23 июня 1995г.);
       право въезда в страну и выезда из страны (решение от 20 декабря 1995г.);
       права граждан на судебное обжалование на предварительном следствии (решения от 3 мая 1995г., от 13 ноября 1995г.).
       Всего же в Конституционный Суд Российской Федерации за 1992-1995гг. поступило 41'633 обращения граждан, государственных органов, общественных объединений, на которые даны ответы заявителям. Многие из этих обращений направлены в компетентные органы по подведомственности для их разрешения.
       Конституционный Суд всегда исходит из положений международно-правовых документов о правах человека, что дает ему возможность, разрешая дела на основе Конституции, соблюдать признанные европейским и мировым сообществами демократические нормы и стандарты.
       Такой подход еще более актуализируется в связи с вступлением России в Совет Европы, что открывает возможность для российских граждан обращаться в Европейский Суд по правам человека в соответствии с положением ч.3 ст.46 Конституции Российской Федерации о том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
       Как известно, Конституционный Суд в своей деятельности встретился с рядом трудностей объективного и субъективного свойства, в том числе чисто российского характера. Эти трудности продиктованы прежде всего экономической, политической и правовой нестабильностью в российском обществе, правовым нигилизмом, деформацией правового сознания должностных лиц, низкой правовой культурой населения — наследием тоталитарного режима.
       В российском обществе еще нет ясного понимания, что такое Конституционный Суд, каково его место в судебной системе, что он может, а что ему неподвластно в силу его природы. Стороны, участвующие в процессе, и адвокаты, их представляющие, не всегда видят разницу между конституционным судопроизводством и уголовным, гражданским процессом, что осложняет ведение процесса, ведет к его затягиванию. Противоречит конституционным нормам и природе Конституционного Суда как судебного органа предложение о включении в Закон о нем положения, предоставляющего Конституционному Суду право по своей собственной инициативе решать наиболее острые, актуальные вопросы жизни российского общества и государства. Граждане зачастую рассматривают Конституционный Суд как вышестоящую надзорную, апелляционную или контрольную инстанцию (отсюда большое количество их обращений, не подведомственных Конституционному Суду). В жалобах в Конституционный Суд на решения судов граждане требуют проверить установление фактических обстоятельств дела либо заново заняться их установлением, что Конституционному Суду в принципе запрещено делать. Все эти факты говорят о том, что существует острая потребность в соответствующей подготовке юридических кадров в высших учебных заведениях, в правовом просвещении должностных лиц и граждан относительно конституционного правосудия, его природы, содержания, особенностей.
       Удовлетворить эту потребность, помочь разобраться во всех такого рода вопросах, касающихся конституционного правосудия, полномочий, организации и деятельности Конституционного Суда, и призвана настоящая книга. В ней дан постатейный комментарий Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", опирающийся на практику, в том числе новейшую. Конституционного Суда, на действующее законодательство; проводится также сравнительный анализ с организацией и деятельностью органов конституционного правосудия зарубежных государств.
       Россия сегодня как никогда нуждается в независимом и эффективном конституционном правосудии. Строгое и последовательное соблюдение Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" служит гарантией того, что этот орган конституционного контроля будет и в дальнейшем защищать общепризнанные мировым сообществом принципы уважения прав и свобод человека, господства права, Конституции.

Доктор юридических наук, профессор Н.В.Витрук

Представленные на этом web-сайте материалы не являются юридической консультацией. Информация по услугам не является публичной офертой. Любой юридический совет по конкретному делу должен быть получен только непосредственно от адвоката.