Конституция РФ, Статья 131

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Комм. Абрамова А.И.

       В этой статье определяются территориально-организационные основы местного самоуправления. В пределах каких территорий действует самоуправление? В каком порядке могут изменяться эти пределы? На эти вопросы дает ответ данная статья.
       Согласно ч.1 ст.131 местное самоуправление осуществляется прежде всего в городских и сельских поселениях, т.е. в городах, поселках, селах, деревнях. Там, где человек живет, там, где у него складываются и реализуются повседневные, «корневые» интересы, именно там и организуется местное самоуправление. Таков принципиальный подход к организации местного самоуправления, закрепляемый Конституцией.
       Однако в комментируемой статье говорится, что местное самоуправление осуществляется «и на других территориях». Здесь нет указания, на каких именно. Значит, речь может идти о территориях как меньших, так и больших, чем территории городских или сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает самоуправленческие территориальные единицы с понятием «муниципальное образование». Под ним понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
       Самоуправление на территории муниципального образования не идентично территориальному общественному самоуправлению, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно самими же гражданами или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления.
       Территориальное общественное самоуправление, как правило, не имеет муниципальной собственности и местного бюджета, хотя и может обладать определенным имуществом и пользоваться правами юридического лица. Выполнение решений, принимаемых структурами территориального общественного самоуправления, обеспечивается мерами общественного воздействия. Они принимаются по сравнительно несложным вопросам. Функции местного самоуправления в муниципальных образованиях более трудны, их объем значительней, поэтому в их реализации относительно большее значение приобретают органы местного самоуправления — представительные и другие, а выполнение их решений гарантируется не только мерами общественного воздействия, но и усилиями государственных правоохранительных органов.
       Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований решаются представительным органом местного самоуправления города.
       Таким образом, по смыслу этого Закона возможно двухуровневое местное самоуправление. В этом случае предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских территориальных образований — уставом города. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
       Требованием Конституции при организации местного самоуправления является учет исторических и иных местных традиций. Это существенная правовая гарантия против шаблонного подхода. Поскольку речь идет об учреждении и развитии института, основанного на инициативе и самодеятельности населения, абсолютно неприемлемо игнорирование особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада. Формы местного самоуправления, выражая его главную суть, могут быть различны. Так, сельское самоуправление не во всем похоже на городское, самоуправление в большом и малом городе тоже неодинаково. Организация его, скажем, в Республике Саха и Краснодарском крае будет иметь свои особенности, в самом Краснодарском крае надо учитывать традиции казачьего самоуправления и т.д. Соотношение форм прямого волеизъявления и начал представительства при осуществлении функций самоуправления, способы формирования органов самоуправления, наименование этих органов, разделение полномочий между представительными и исполнительными органами самоуправления — все это при разных обстоятельствах будет иметь свои особенности.
       Конституция указывает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Причем под структурой органов надо понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Население вправе, например, определить: будет ли избираться в данном муниципальном образовании глава муниципального образования или здесь станет действовать административный коллегиальный орган; если глава администрации будет избираться населением, то войдет ли он в состав представительного органа; какие создавать подразделения администрации, в частности образовывать ли специальные территориальные органы для управления теми или иными сферами и отраслями; создавать ли в представительном органе комиссии и, если создавать, вводить ли в их состав только депутатов или еще и других граждан, и т.д.
       Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования, принимаемом либо представительным органом самоуправления, либо населением самостоятельно. Если устав принимается прямым волеизъявлением граждан, нет необходимости специально выносить структуру органов самоуправления на обсуждение и решение жителей муниципального образования. Однако в том случае, когда устав принимается представительным органом, структура органов местного самоуправления должна быть, согласно Конституции, отдельно определена референдумом. Важно при этом учитывать, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции, трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного самоуправления. Так, в соответствии с п.«н» ч.1 ст.72 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать этим общим принципам. Она не должна также нарушать нормы, которые могут быть установлены органами государственной власти субъектов Федерации.
       Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Это — чрезвычайно важное требование, соблюдение которого позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.
       В Конституции речь идет отнюдь не об императивном значении мнения населения. Поэтому вопросы об изменении границ муниципальных образований вряд ли стоит выносить на референдум и принимать на нем обязательные для исполнения решения. Мнение населения может выявляться в данном случае путем проведения консультативных опросов населения, сбора подписей под проектами соответствующих решений на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях и т.д. При этом в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения, чтобы предотвратить формальный подход к мнению граждан по весьма существенному для них вопросу.

Представленные на этом web-сайте материалы не являются юридической консультацией. Информация по услугам не является публичной офертой. Любой юридический совет по конкретному делу должен быть получен только непосредственно от адвоката.